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為深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，落實中央經濟工作會議、全國金融工作會議和中央財經委員會第一次會議部署，加強國有企業資產負債約束，降低國有企業杠桿率，推動國有資本做強做優做大，增強經濟發展韌性，提高經濟發展質量，現提出如下指導意見。
一、總體要求
（一）總體目標。加強國有企業資產負債約束是打好防范化解重大風險攻堅戰的重要舉措。要通過建立和完善國有企業資產負債約束機制，強化監督管理，促使高負債國有企業資產負債率盡快回歸合理水平，推動國有企業平均資產負債率到2020年年末比2017年年末降低2個百分點左右，之后國有企業資產負債率基本保持在同行業同規模企業的平均水平。
（二）基本原則
——堅持全面覆蓋與分類管理相結合。所有行業、所有類型國有企業均納入資產負債約束管理體制。同時，根據不同行業資產負債特征，分行業設置國有企業資產負債約束指標標準。突出監管重點，對超出約束指標標準的國有企業，結合企業所處發展階段，在綜合評價企業各類財務指標和業務發展前景基礎上，根據風險大小采取適當管控措施。嚴格控制產能過剩行業國有企業資產負債率，適度靈活掌握有利于推動經濟轉型升級發展的戰略性新興產業、創新創業等領域的國有企業資產負債率。
——堅持完善內部治理與強化外部約束相結合。加強國有企業資產負債約束要與深化國有企業改革、建立現代企業制度、優化企業治理結構等有機結合，建立健全長效機制。同時，通過強化考核、增強企業財務真實性和透明度、合理限制債務融資和投資等方式，加強國有企業資產負債外部約束。
——堅持提質增效與政策支持相結合。各有關方面要積極主動作為，根據總體目標要求進一步明確高負債國有企業降低資產負債率的目標、步驟、方式，并限期完成。國有企業要堅持提質增效、苦練內功，通過擴大經營積累增強企業資本實力，在嚴防國有資產流失前提下，不斷降低資產負債率。同時，要為高負債國有企業降低資產負債率創造良好政策和制度環境，完善資本補充機制，擴大股權融資，支持盤活存量資產，穩妥有序開展債務重組和市場化債轉股。
二、分類確定國有企業資產負債約束指標標準
國有企業資產負債約束以資產負債率為基礎約束指標，對不同行業、不同類型國有企業實行分類管理并動態調整。原則上以本行業上年度規模以上全部企業平均資產負債率為基準線，基準線加5個百分點為本年度資產負債率預警線，基準線加10個百分點為本年度資產負債率重點監管線。國有企業集團合并報表資產負債率預警線和重點監管線，可由相關國有資產管理部門根據主業構成、發展水平以及分類監管要求確定。郵政、鐵路等特殊行業或無法取得統計數據行業的企業資產負債率預警線和重點監管線，由相關國有資產管理部門根據國家政策導向、行業情況并參考國際經驗確定。
由國務院國資委履行出資人職責的中央企業，資產負債率管控工作繼續執行現行要求，實踐中再予以調整完善。金融類國有企業資產負債約束按照現有管理制度和標準實施。
三、完善國有企業資產負債自我約束機制
（一）合理設定資產負債率水平和資產負債結構。國有企業要根據相應資產負債率預警線和重點監管線，綜合考慮市場前景、資金成本、盈利能力、資產流動性等因素，加強資本結構規劃與管理，合理設定企業資產負債率和資產負債結構，保持財務穩健、有競爭力。
（二）加強資產負債約束日常管理。國有企業經營管理層要忠實勤勉履職，審慎開展債務融資、投資、支出、對外擔保等業務活動，防止有息負債和或有債務過度累積，確保資產負債率保持在合理水平。在年度董事會或股東（大）會議案中，要就資產負債狀況及未來資產負債計劃進行專項說明，并按照規范的公司治理程序，提交董事會或股東（大）會審議。在企業可能或已實質陷入財務困境時，要及時主動向相關債權人通報有關情況，依法依規與相關債權人協商，分類穩妥處置相關債務。
（三）強化國有企業集團公司對所屬子企業資產負債約束。國有企業集團公司要根據子企業所處行業等情況，按照國有企業資產負債率控制指標要求，合理確定子企業的資產負債率水平，并將子企業的資產負債約束納入集團公司考核體系，確保子企業嚴格貫徹執行。國有企業集團公司要進一步強化子企業資產、財務和業務獨立性，減少母子企業、子企業與子企業之間的風險傳染。
（四）增強內源性資本積累能力。國有企業要牢固樹立新發展理念，以提高發展質量和效益為中心，著力提升經營管理水平，進一步明確并聚焦主業瘦身健體，通過創新驅動提高生產率，增強企業盈利能力，提高企業資產和資本回報率，為企業發展提供持續的內源性資本。
四、強化國有企業資產負債外部約束機制
（一）建立科學規范的企業資產負債監測與預警體系。相關國有資產管理部門要建立以資產負債率為核心，以企業成長性、效益、償債能力等方面指標為輔助的企業資產負債監測與預警體系。對資產負債率超過預警線和重點監管線的國有企業，相關國有資產管理部門要綜合分析企業所在行業特點、發展階段、有息負債和經營性負債等債務類型結構、短期負債和中長期負債等債務期限結構，以及息稅前利潤、利息保障倍數、流動比率、速動比率、經營活動現金凈流量等指標，科學評估其債務風險狀況，并根據風險大小程度分別列出重點關注和重點監管企業名單，對其債務風險情況持續監測。
（二）建立高負債企業限期降低資產負債率機制。對列入重點監管企業名單的國有企業，相關國有資產管理部門要明確其降低資產負債率的目標和時限，并負責監督實施。不得實施推高資產負債率的境內外投資，重大投資要履行專門審批程序，嚴格高風險業務管理，并大幅壓減各項費用支出。依據市場化法治化原則，與業務重組、提質增效相結合，積極通過優化債務結構、開展股權融資、實施市場化債轉股、依法破產等途徑有效降低企業債務水平。
（三）健全資產負債約束的考核引導。相關國有資產管理部門要加強過程監督檢查，將降杠桿減負債成效作為企業考核和評價的重要內容。對列入重點關注和重點監管企業名單的企業，要將企業資產負債率納入年度經營業績考核范圍，充分發揮考核引導作用，督促企業貫徹落實資產負債管控要求。
（四）加強金融機構對高負債企業的協同約束。對資產負債率超出預警線的國有企業，相關金融機構要加強貸款信息共享，摸清企業表外融資、對外擔保和其他隱性負債情況，全面審慎評估其信用風險，并根據風險狀況合理確定利率、抵質押物、擔保等貸款條件。對列入重點關注企業名單或資產負債率超出重點監管線的國有企業，新增債務融資原則上應通過金融機構聯合授信方式開展，由金融機構共同確定企業授信額度，避免金融機構無序競爭和過度授信，嚴控新增債務融資。對列入重點監管企業名單的國有企業，金融機構原則上不得對其新增債務融資。
（五）強化企業財務失信行為聯合懲戒機制。加強企業財務真實性和透明度審核監督。國有企業負責人對企業財務真實性負全責，要確保企業不虛報資產隱匿債務，財務信息真實可靠。會計師事務所等專業中介機構要嚴格按照會計準則規范出具審計報告，客觀準確反映企業資產負債狀況。加強社會信用體系建設，完善企業財務失信行為聯合懲戒機制，將違法違規企業、中介機構及相關責任人員納入失信人名單，并依法依規嚴格追究責任，加大處罰力度。
五、加強國有企業資產負債約束的配套措施
（一）厘清政府債務與企業債務邊界。堅決遏制地方政府以企業債務的形式增加隱性債務。嚴禁地方政府及其部門違法違規或變相通過國有企業舉借債務，嚴禁國有企業違法違規向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業，應當依法承擔相應責任。多渠道盤活各類資金和資產，積極穩妥化解以企業債務形式形成的地方政府存量隱性債務，保障國有企業合法權益。進一步完善國有企業參與國家或地方發展戰略、承擔公共服務等的合法權益保障機制。各級政府和社會組織要嚴格落實減輕企業負擔的各項政策，一般情況下，不得強制要求國有企業承擔應由政府或社會組織承擔的公益性支出責任。國有企業自愿承擔的，應嚴格履行相應決策程序。加快推進“三供一業”分離移交，減輕國有企業辦社會負擔，協助解決國有企業歷史遺留問題。
（二）支持國有企業盤活存量資產優化債務結構。鼓勵國有企業采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產置換或出售等方式實現閑置資產流動，提高資產使用效率，優化資源配置。鼓勵國有企業整合內部資源，將與主業相關的資產整合清理后并入主業板塊，提高存量資產利用水平，改善企業經營效益。鼓勵國有企業加強資金集中管理，強化內部資金融通，提高企業資金使用效率。支持國有企業盤活土地使用權、探礦權、采礦權等無形資產，充分實現市場價值。積極支持國有企業按照真實出售、破產隔離原則，依法合規開展以企業應收賬款、租賃債權等財產權利和基礎設施、商業物業等不動產財產或財產權益為基礎資產的資產證券化業務。推動國有企業開展債務清理，減少無效占用，加快資金周轉。在風險可控前提下，鼓勵國有企業利用債券市場提高直接融資比重，優化企業債務結構。
（三）完善國有企業多渠道資本補充機制。以增加經營效益為前提，進一步完善國有企業留存利潤補充資本機制。與完善國有經濟戰略布局相結合，實現國有資本有進有退動態管理，將從產能過剩行業退出的國有資本用于急需發展行業和領域國有企業的資本補充。充分發揮國有資本經營預算資金的作用，在逐步解決企業歷史遺留問題及相關改革成本后，更多作為資本投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域。充分運用國有資本投資、運營公司，吸收社會資金轉化為資本。積極推進混合所有制改革，鼓勵國有企業通過出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營資本。鼓勵國有企業充分通過多層次資本市場進行股權融資，引導國有企業通過私募股權投資基金方式籌集股權性資金，擴大股權融資規模。支持國有企業通過股債結合、投貸聯動等方式開展融資，有效控制債務風險。鼓勵國有企業通過主動改造改制創造條件實施市場化債轉股。
（四）積極推動國有企業兼并重組。支持通過兼并重組培育優質國有企業。鼓勵國有企業跨地區開展兼并重組。加大對產業集中度不高、同質化競爭突出行業國有企業的聯合重組力度。鼓勵各類投資者通過股權投資基金、創業投資基金、產業投資基金等形式參與國有企業兼并重組。
（五）依法依規實施國有企業破產。充分發揮企業破產在解決債務矛盾、公平保障各方權利、優化資源配置等方面的重要作用。支持國有企業依法對扭虧無望、已失去生存發展前景的“僵尸子企業”進行破產清算。對符合破產條件但仍有發展前景的子企業，支持債權人和國有企業按照法院破產重整程序或自主協商對企業進行債務重組。對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統性風險。同時，要做好與企業破產相關的維護社會穩定工作。
六、加強國有企業資產負債約束的組織實施
（一）明確各類責任主體。國有企業是落實資產負債約束的第一責任主體，要按照本指導意見要求，明確企業資產負債率控制目標，深化內部改革，強化自我約束，有效防范債務風險，嚴防國有資產流失，確保企業可持續經營。相關金融機構要根據國有企業資產負債和經營情況，審慎評估企業債務融資需求，平衡股債融資比例，加強貸后管理，開展債務重組，協助企業及時防范和化解債務風險。對落實本指導意見不力和經營行為不審慎導致資產負債率長期超出合理水平的國有企業及其主要負責人，相關部門要加大責任追究力度。對落實本指導意見弄虛作假的國有企業，相關部門要對其主要負責人及負有直接責任人員從嚴從重處罰。
（二）建立部門信息共享和社會公開監督約束機制。相關國有資產管理部門要將列入重點關注和重點監管企業名單的企業及其債務風險狀況，報送積極穩妥降低企業杠桿率工作部際聯席會議（以下簡稱聯席會議）辦公室，并由聯席會議辦公室通報相關部門，為相關部門開展工作提供必要基礎信息。各級相關國有資產管理部門要將各類企業資產負債率預警線和重點監管線以及按照規定應公開的企業財務信息，通過“信用中國”等媒介向社會公開，接受社會監督。
（三）加強國有企業資產負債約束實施工作的組織協調。各級相關國有資產管理部門要按照本指導意見確定的降低國有企業資產負債率目標和約束標準，分解落實、細化要求、加強指導、嚴格考核，有關情況及時報告聯席會議辦公室。各級審計部門要依法獨立開展審計監督，促進國有企業資產負債約束落實到位。相關金融管理部門要按照本指導意見進一步明確規則，加強對金融機構的業務指導和督促。各級政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況時，應報告國有企業資產負債情況和資產負債率控制情況。聯席會議要加強組織領導、統籌協調、檢查督導和監督問責，確保國有企業降低資產負債率取得實效。重大問題要及時報告黨中央、國務院。
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